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党的十六届五中全会、六中全会和党的十七大都把实现基本公共服务均等化放在重要位置。近年来，中央
政府各部门、地方各级政府都把促进基本公共服务均等化列为本部门、本地区工作的重要内容，学术界也
以学以致用为宗旨，开展相关研究。于是，我们的生活和理论研究中就有了教育均衡发展，公共卫生和基
本医疗均等化等一系列实践和思想。
目前，完善社会保障体系成为政府工作的重要内容和社会关注的热点问题。尤其是为应对国际金融危
机冲击，社会保障体系建设提速，建立一个人人能够享有社会保障的普惠型社会福利体系就提上了议事议
程。研究基本社会保障均等化需要注意以下几个问题：
一、基本社会保障的特征与意义
社会保障是指在人们因患病、失业、年老、死亡、生育、意外伤害等情况下确保其基本收入、医疗、
住房和教育等权利的一项制度安排，是人类在二十世纪进行的最有意义的创新之一。基本社会保障与基本
权利和社会权密切相关，具有弥补功能，必须是全覆盖的。基本社会保障必须具有下列基本特点。
(一)与人们的基本权利有关
基本社会保障是满足所有社会成员的保障，它不仅要覆盖在正规部门就业的人员，也要覆盖自雇就业
者、兼职人员和没有固定工作的劳动者，确保他们在患病、失业、年老、病故、生育、意外伤害时的基本
生活。基本社会保障也是社会权。社会权是基于福利国家和社会国家的理念，为使任何人都可以获得合乎
人性尊严的生存，而予以保障的所有权利的总称。这种社会权利表现为三个方面：第一，人有义务去满足
他人的基本生存权；第二，强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权。给予穷人实际的社会权
。第三，基本社会保障权是一种接受权亦即积极人权，享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对
待的权利。［1］
(二)体现人们的社会权
社会权是伴随着人权的国际化，人权的内容不断的被扩展而出现的，人权不仅仅局限在政治领域，还
发展出经济、社会和文化权利即社会性权利，也即社会权。社会权之所以产生基于以下几个方面的原因：
(1)人类对生存与发展的需求；(2)自然威胁与社会威胁(含市场机制与竞争机制)导致的人类生存条件的脆
弱性；(3)资源和权利的稀缺性；(4)道德与理性对人类需求的表达和实现将是一个长期的历史过程［2］
。作为社会共同体生活的一项原则，任何处于危难中的人都有权向他人呼救，所有的人都有责任解除呼救
人的危难，因此，国家应当以积极作为的形态介入这一社会性权利的实现领域，使社会经济弱者获得实际
上的自由。
(三)具有弥补功能
基本社会保障体制可以弥补已有社会保障制度的“功能不全”缺陷［3］。社会保障体制如果设计不
得当，会出现逆向功能。目前，日本的税收体制和社会保障体制在缓和不平等、消除贫困功能上，已经超
过先前的“功能不全”而陷入“逆功能”状态，其主要表现在，2000年日本的相对贫困率和收入不平等程
度在OECD国家名列前茅；自杀率，无论男女都处于世界上前列，与此同时，日本的出生率已经跌到世界最
低水平。韩国在20世纪中期模仿西方发达国家建立起社会福利体制，目前这种福利体制的再分配功能比较
弱，收入分配不平等现象非常严重，经济社会层面两极化的结构日趋明显。韩国已经进入两极分化的社会
。许多研究报告证实了这一点。两极分化削弱了韩国的社会凝聚力，成为追求社会福祉、社会和谐的主要
的障碍。两极分化通过收入排斥、财产占有排斥、消费排斥、教育排斥、社会参与排斥、生产排斥等影响
社会和谐。韩国学者发现，家庭收入、财产占有、消费等在各自平均水平的60%以下就会引起社会排斥。
韩国的社会贫富差距的重复性及长期化正在形成。模仿发达国家20世纪建立起来的福利模式，日韩政府背
负大量债务，政府财政负担加重，社会福利和社会保障步履维艰。人人享有的基本社会保障会降低社会保
障逆向功能发生后产生的副作用。
(四)必须是全覆盖的
在项目上，基本社会保障应当包括养老、医疗、生育、失业和工伤等。当然保障性住房在一些国家也
被考虑纳入其中。不同的国家有不同的基本社会保障制度，这要视其历史、政治和经济条件而定。尽管各
个国家都试图把所有的人群考虑到社会保障体系中去，但是总有一些人群不能完全被保障，于是就有了社
会救助。社会救助是指社会成员因各种因素难以维持最低生活水平时，由政府按照法定程序和标准向需要
人群提供的现金、实物或其他方式的支持。因此，社会救助是维持个人基本生活保障的“最底线”手段，
是社会的稳定器，是社会安全网的最后一道防线。尽管在一些国家社会保险成为社会保障的基本形式，但
是由于社会保障体系的设计不可能覆盖所有人群，加上失业人口的经常出现，等等，社会救助并没有因为
社会保险的发展而消失。但是，社会救助属于基础性的社会保障。社会救助本身并不能单独成为基本社会
保障。
(五)基本社会保障是一个过程
2006年10月，奥地利大选不久，社会民主党抛出了“基本覆盖”计划，根据这个计划，“所有合法获
得失业保险、失业救助、社会救助和养老金后仍然低于一定的最低收入水平者，可以获得800欧元的最低
收入”。奥地利社会民主党提出的基本覆盖有两个前提：一是必须建立相关的保障制度和项目，并且已经
覆盖所有人群。二是社会保障已经实现了全国统筹。首先，在这一点上，与我国学者提出的基本社会保障
还是有一定的区别的，要点在于我国社会保障体系还没有完全建立起来，相当一部分人群，尤其是农村人
群还没有被纳入社会保障体系，或者正在被纳入社会保障体系。其次，我国社会保障统筹的层次还不是很
高，要在全国层次上建立统一的标准也存在一定的困难，再次，全国统筹涉及到财政体制，尤其是中央和
地方财政的关系，比较复杂。在这样一个阶段建立基本社会保障体系并实现其均等化，必须在最初就建立
最低标准，或者，在各地区基本建立起社会保障体系之后，再由中央政府建立类似奥地利这样的全覆盖计
划，实现均等化。这都需要一个过程。
二、基本社会保障与基本公共服务
我国的基本社会保障均等化与基本公共服务均等化的提出有着密切的关系，因此，我们在这里也有必
要把这两个概念加以区别。
(一)保障与供给
从保障和供给的角度出发，我们可以把基本公共服务分为狭义的和广义的两种，狭义的基本公共服务
是指为对象供给服务的体制、机制和过程，涉及到设施、设备和人员配置。广义的既包括保障体制机制，
也包括服务供给体制机制。
涉及到基本公共服务均等化，就其内部的各个部分，要分门别类地进行分析。但基本可以分为两个大
的部分，保障和供给。保障体现为货币，供给体现为实物。区别保障和供给的意义在于它为我们进一步的
分析奠定了基础。保障就其内涵涉及了财政来源、给付方式、给付水平、支出对象和政府的角色。供给则
主要涉及设施、设备和人员的配置。在配置过程中，标准是非常重要的。至此，我们就有了一个比较清晰
的分析框架。
区分基本社会保障和基本公共服务还具有十分重要的操作意义。这种区分也为当前我国的社会发展找
到一种理论分析框架。在我国现阶段，人们把社会事业作为社会发展的重要内容，社会事业主要是指科学
、教育、文化、卫生、体育等部门的服务体系建设。而社会保障和就业等被视为社会发展的一部分，但不
属于社会事业，引入保障和供给的理论将会化解就业、社会保障与社会事业的分界，为当前我国的社会发
展找到一种新的理论框架，从而使社会事业、就业与社会保障，以及社会秩序能够融合起来，而不是分而
治之。
(二)基本社会保障定位
根据以往的研究，我们认为应当把我国现阶段的全国性基本公共服务的范围划定在医疗卫生(或者叫
公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务，和养老保险这样一种界定上。社会
保障或基本社会保障被囊括在广义的基本公共服务保障体制内。我们现阶段的基本社会保障与基本公共服
务是重合的。
进一步说，基本社会保障与基本公共服务的相同点是基本社会保障是基本公共服务的一部分，基本公
共服务既包括保障，也包括在保障基础上的服务供给；不同点是基本社会保障可以用货币标准来衡量，而
基本公共服务的服务体系供给则需要考虑设施、设备和人员的配置问题，即要求有实物标准。
总之，基本社会保障是指政府在人们因患病、失业、年老、意外伤害等情况下确保其基本生活、保健
和教育等权利的一项制度安排，在我国现阶段应当包括基本养老保险、社会救助、基本卫生保健和基础教
育。
